NIK o Funduszu Dróg Samorządowych. Sprawdza się, ale rozliczanie finansowania nie za bardzo

Zobacz wideo: Wójt gminy Świecie nad Osą o akcji Szczepimy Gminy.

Systemową barierą może okazać się, niezapewniający ciągłości oraz przejrzystości, mechanizm dofinansowywania dodatkowych zadań drogowych z rezerwy środków pozostającej w dyspozycji premiera. NIK zwraca też uwagę, że zarządcy dróg powiatowych i gminnych zaniedbywali obowiązki rzetelnego ewidencjonowania i kontrolowania stanu technicznego dróg. Przy przygotowaniu inwestycji drogowych zdarzały się sytuacje, które mogą świadczyć o występowaniu zjawisk korupcjogennych.

Wg danych GUS sieć dróg publicznych zarządzanych przez gminy i powiaty na koniec 2019 r. wynosiła 376,1 tys. km (88,5 proc. łącznej długości dróg publicznych w Polsce). Ponad 236,5 tys. km tych dróg (62,9 proc.) stanowiły odcinki o najbardziej pożądanych, tzw. ulepszonych rodzajach nawierzchni, reszta zaś to odcinki o nawierzchni brukowej i tłuczniowej (5,8 proc.) oraz gruntowej (31,3).

W 2008 r. rząd uruchomił instrument pomocy rządu dla jednostek samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu problemów związanych z rozwojem i modernizacją sieci dróg powiatowych i gminnych. Zadanie to realizowano w ramach trzech programów wieloletnich:„Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011”, „Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych – Etap II Bezpieczeństwo – Dostępność – Rozwój”, „Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019”,
w ramach których finansowano inwestycje w lokalnej infrastrukturze drogowej.

Jednakże mimo systematycznej poprawy stan techniczny dróg lokalnych jest bardzo zróżnicowany i wciąż stanowi jeden z podstawowych czynników obniżających poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według statystyk europejskich Polska pod względem bezpieczeństwa na drogach notowana jest na jednym z ostatnich miejsc.

W październiku 2018 r. odrębną ustawą został powołany Fundusz Dróg Samorządowych, pozwalający na dofinansowanie inwestycji realizowanych na drogach lokalnych począwszy od 2019 roku. Od 31 grudnia 2020 r. fundusz nosi nazwę Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg i umożliwia dofinansowanie także zadań obwodnicowych i miejskich, a środki Funduszu nie pochodzą już z dotacji celowej, ale z wpłat z budżetu państwa.

Jakość dróg poprawia się, ewidencji finansów nie

Dzięki Funduszowi Dróg Samorządowych (poprzez wykonanie dróg, skrzyżowań, chodników, ścieżek rowerowych, przejść dla pieszych itp.) poprawiła się jakość sieci dróg lokalnych, a tym samym bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz dostępność i atrakcyjność terenów inwestycyjnych. Oznacza to, że zakładane cele i efekty rzeczowe zadań dofinansowanych z FDS zostały osiągnięte.

Jednak ewidencja księgowa Funduszu i sporządzane na jej podstawie okresowe sprawozdania budżetowe nie przekazują rzetelnego obrazu finansów Funduszu, istotnie go zniekształcając. W sprawozdaniach wystąpiły wielomilionowe zawyżenia wielkości kosztów i zobowiązań. Wykazane na koniec 2019 r. koszty realizacji zadań FDS były wyższe o 16,1 proc. od kosztów ujętych w planie finansowym FDS, z powodu nieprawidłowego ewidencjonowania umów wieloletnich (dla których nie zaistniało jeszcze zdarzenie rodzące obowiązek wypłaty po stronie dysponenta Funduszu). Ponadto dotacja z budżetu państwa (w kwocie 1 100 000,0 tys. zł) została błędnie ujęta w planie finansowym FDS na rok 2019 jako należność zamiast jako planowany i zrealizowany przychód Funduszu.

W 2020 r. nastąpiła zmiana prezentacji danych nt. realizacji planu finansowego FDS: koszty realizacji zadań wykazywano nie według rodzaju zadań (powiatowych i gminnych, mostowych, obronnych, własnych), jak w 2019 r., a w podziale na koszty inwestycyjne i koszty bieżące. Niezgodności pojawiły się znów – m.in. nadal w kosztach realizacji zadań wykazywano wartość umów wieloletnich, która dotyczyła przyszłych okresów. Na koniec III kwartału 2020 r. nieprawidłowo wykazana wartość umów z tytułu projektów wieloletnich wynosiła ponad 2 mld zł.

Wskutek nierzetelnego ujmowania danych w księgach rachunkowych FDS na koniec okresu sprawozdawczego ujawniany był ujemny stan Funduszu i niedozwolone przekroczenie planu finansowego kosztów – tymczasem zgodnie z ustawą o finansach publicznych koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody.

Przyjęty w Ministerstwie i zalecony wojewodom sposób ewidencjonowania w księgach rachunkowych i wykazywania danych dotyczących umów wieloletnich był błędny. Ponadto, dysponent Funduszu nie ustanowił mechanizmów zapewniających prawidłowe i rzetelne sporządzanie sprawozdań budżetowych. Nie zapewnił również, niezależnie od wskazanej wadliwości ustalonych zasad ewidencji zdarzeń FDS, jednolitości stosowania tych zasad przez wojewodów.

Minister infrastruktury rzetelnie oceniał prawidłowość i terminowość wpływu środków na konto Funduszu, prawidłowo podzielił je pomiędzy województwa i zapewnił bieżące ich przekazywanie na rachunki wojewodów, stosownie do zgłaszanych potrzeb. Wyjątkiem był grudzień 2019 r., kiedy środki przekazano z opóźnieniem z powodu ich braku na rachunku Funduszu. Brak ten był spowodowany bezpodstawnym (zdaniem NIK) zaleceniem ministra, by wojewodowie do końca 2019 r. przekazali środki niezależnie od ich rzeczywistych potrzeb wynikających z harmonogramów płatności na rzecz wykonawców zadań. Niedobór został pokryty poprzez sprzedaż skarbowych papierów wartościowych o wartości nominalnej 1,6 mld zł.

Minister z opóźnieniem podejmował działania w celu wyegzekwowania zaległych wpłat do Funduszu (od 57 do nawet 245 dni po terminie). Prowadzona przez niego analiza prawidłowości przekazanych przez wojewodów list zadań powiatowych i gminnych rekomendowanych do dofinansowania z FDS pomijała aspekt zgodności proponowanych kwot dofina